歷經(jīng)十年博弈，預(yù)算法修訂終于接近尾聲。

　　25日~31日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議召開(kāi)，將對(duì)預(yù)算法修正案草案進(jìn)行第四次審議，預(yù)計(jì)四審?fù)ㄟ^(guò)的可能性較大。

　　昨日，會(huì)議組成人員在分組審議預(yù)算法修正案草案時(shí)表示，草案四審稿充分吸取前幾次審議意見(jiàn)，回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，順應(yīng)全面深化改革要求，已經(jīng)比較成熟，贊成提請(qǐng)本次會(huì)議表決。

　　中國(guó)社科院財(cái)貿(mào)所財(cái)政研究室主任楊志勇告訴《第一財(cái)經(jīng)(微博)日?qǐng)?bào)》記者，今年6月30日，政治局通過(guò)了《深化財(cái)稅體制改革總體方案》，目前中國(guó)的重大改革都應(yīng)該有法律依據(jù)，此時(shí)出臺(tái)新的預(yù)算法，相信《方案》中的整體精神在預(yù)算法中都會(huì)有所體現(xiàn)。

　　預(yù)算法四審稿將規(guī)范政府收支行為、建立健全全面規(guī)范公開(kāi)透明的預(yù)算制度寫(xiě)入立法目的，并確立了四本預(yù)算的全口徑預(yù)算體系，被認(rèn)為是新預(yù)算法的一大亮點(diǎn)。但本報(bào)采訪的不少專(zhuān)家同時(shí)表示，全口徑預(yù)算體系還需要政府會(huì)計(jì)制度改革的配合。

　　全口徑預(yù)算四本賬

　　據(jù)新華社報(bào)道，全國(guó)人大25日公布了預(yù)算法修正案草案四審稿，四審稿中將“強(qiáng)化預(yù)算約束”補(bǔ)充入立法宗旨，對(duì)全口徑預(yù)算的界定和管理更嚴(yán)謹(jǐn)。

　　此前三審稿確立了四本預(yù)算的全口徑預(yù)算體系。所謂四本預(yù)算，即一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算以及社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算，構(gòu)成了政府的全部收入和支出。

　　盡管四審稿尚未對(duì)社會(huì)公布，但本報(bào)記者采訪的多位專(zhuān)家表示，四審稿和三審稿相比，表述上會(huì)進(jìn)一步完善，但不會(huì)有太大變化。據(jù)新華社報(bào)道，四審稿明確提出，政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算。

　　事實(shí)上，由于現(xiàn)行的預(yù)算法未將政府全部收入納入預(yù)算之中，因此讓“體外循環(huán)”的財(cái)政資金有了可乘之機(jī)，為很多政府單位“小金庫(kù)”的存在提供了腐敗溫床。

　　盡管從2011年開(kāi)始，中國(guó)政府的預(yù)算外收入就已經(jīng)全部納入預(yù)算管理，四本預(yù)算都列入了預(yù)算報(bào)告，但編制和管理都存在諸多不健全之處。

　　比如國(guó)有資本預(yù)算，目前國(guó)有資本預(yù)算只是將一部分國(guó)有企業(yè)的收益納入，并沒(méi)有覆蓋所有的國(guó)有企業(yè)，像銀行等國(guó)有金融機(jī)構(gòu)就不包含在內(nèi)。因此，還不能算是真正的全口徑預(yù)算。

　　楊志勇告訴本報(bào)記者，新預(yù)算法一旦實(shí)施，意味著全部收入和支出都要納入人大審議，并賦予其法律意義。將來(lái)政府的四本預(yù)算都要依法進(jìn)行審計(jì)、報(bào)批、審議、執(zhí)行和監(jiān)督。

　　與此同時(shí)，預(yù)算法修正案還將對(duì)四本預(yù)算進(jìn)行界定。根據(jù)三審稿，一般公共預(yù)算是對(duì)以稅收為主體的財(cái)政收入，安排用于保障和改善民生、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、維護(hù)國(guó)家安全、維持國(guó)家機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)等方面的收支預(yù)算。

　　政府性基金預(yù)算是對(duì)依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定在一定期限內(nèi)向特定對(duì)象征收、收取或者以其他方式籌集的資金，專(zhuān)項(xiàng)用于特定公共事業(yè)發(fā)展的收支預(yù)算，其中包括最出名的“賣(mài)地收入”。

　　國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是對(duì)國(guó)有資本收益作出支出安排的收支預(yù)算。

　　社保基金預(yù)算是對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)繳款、一般公共預(yù)算安排和其他方式籌集的資金，專(zhuān)項(xiàng)用于社會(huì)保險(xiǎn)的收支預(yù)算。

　　政府會(huì)計(jì)制度需配套

　　所謂“一級(jí)政府一級(jí)財(cái)政”，預(yù)算法的修訂最終影響到的還是各級(jí)政府對(duì)預(yù)算的編制和管理。新預(yù)算法出臺(tái)在即，各級(jí)政府準(zhǔn)備好了嗎?

　　“從技術(shù)角度看，地方政府如何適應(yīng)新的預(yù)算法，從而進(jìn)行預(yù)算的編制和管理，確實(shí)是一個(gè)需要努力的過(guò)程。”某直轄市的財(cái)政局官員告訴本報(bào)記者。

　　盡管各地政府已經(jīng)將四本預(yù)算都列入了預(yù)算報(bào)告，但只有一般公共預(yù)算的編制相對(duì)成熟，其他三本預(yù)算的很多內(nèi)容依然沒(méi)有完全呈現(xiàn)。而且和公共預(yù)算相比，其他三本賬在審核方式、使用用途、資本注入和回報(bào)平衡機(jī)制上，有很大的不同。

　　前述財(cái)政局官員對(duì)本報(bào)記者介紹說(shuō)，以國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算為例，企業(yè)是權(quán)責(zé)發(fā)生制的會(huì)計(jì)審核制度，而預(yù)算是收付實(shí)現(xiàn)制的審核報(bào)批制度，這兩者之間的銜接需要更加細(xì)化。

　　所謂收付實(shí)現(xiàn)制，類(lèi)似今天收到一筆錢(qián)，不管這筆錢(qián)是預(yù)付款或拖欠的，是不是應(yīng)該今天收到的，只要今天收到就算今天的收入，支出也一樣，不管今天支付的是今年或明年的，都算是今天的支出;所謂權(quán)責(zé)發(fā)生制，是指今天收到的這筆錢(qián)要看是否應(yīng)該是今天收到的，確切來(lái)說(shuō)，今天發(fā)生了業(yè)務(wù)才算收支。

　　學(xué)界認(rèn)為，現(xiàn)收現(xiàn)付制就是按部就班，而權(quán)責(zé)發(fā)生制更強(qiáng)調(diào)效率，將更好地反映政府行為，是中國(guó)政府會(huì)計(jì)制度的改革方向，但中國(guó)現(xiàn)階段難以立刻轉(zhuǎn)為完全的權(quán)責(zé)發(fā)生制，仍需循序漸進(jìn)。

　　另一方面，社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算也與公共預(yù)算存在差異。和公共預(yù)算簡(jiǎn)單要求當(dāng)年的收支平衡不同，社會(huì)保險(xiǎn)基金則存在當(dāng)年收支不完全對(duì)等的問(wèn)題。

　　比如說(shuō)，社?；鸪霈F(xiàn)當(dāng)年收入多、支出少的情況，或許是因?yàn)楫?dāng)年的就業(yè)人口多、退休人口少，而五年后老齡化加快，本地區(qū)退休人員增加，支出比收入增長(zhǎng)快，這就要給人大代表和社會(huì)各方一個(gè)明確的概念。

　　“這是一個(gè)中長(zhǎng)期的平衡，要求預(yù)算和決算要更加精細(xì)，而且跟人大匯報(bào)的時(shí)候要解釋清楚，對(duì)政府預(yù)算水平提出了更高的要求。”前述財(cái)政局官員告訴本報(bào)記者。

　　清華大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授于增彪對(duì)《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者說(shuō)，預(yù)算收入和支出，首先是一個(gè)社會(huì)財(cái)富的分配問(wèn)題，但“怎么分”是技術(shù)問(wèn)題，這就涉及預(yù)算會(huì)計(jì)制度。但現(xiàn)行的會(huì)計(jì)制度下，資產(chǎn)、債務(wù)以及一些應(yīng)付款項(xiàng)、應(yīng)收款項(xiàng)，都在預(yù)算中反映不出來(lái)，這讓所謂的“全口徑”大打折扣。

　　于增彪也認(rèn)為，現(xiàn)行預(yù)算會(huì)計(jì)制度是現(xiàn)金收付制，也就是實(shí)際發(fā)生的現(xiàn)金收入和現(xiàn)金支出才納入預(yù)算，必須改成權(quán)責(zé)發(fā)生制，全口徑才有實(shí)際意義。

　　楊志勇也對(duì)本報(bào)說(shuō)，全口徑預(yù)算實(shí)施，對(duì)于各級(jí)財(cái)政部門(mén)來(lái)說(shuō)，還得下不少功夫。但他認(rèn)為，地方財(cái)政部門(mén)預(yù)算的編制能力并不影響新預(yù)算法的出臺(tái)。

　　“財(cái)政部門(mén)的執(zhí)行能力是一個(gè)實(shí)踐過(guò)程，不影響法律先行。如果四審?fù)ㄟ^(guò)的話，2015年正式生效是挺好的時(shí)機(jī)。”楊志勇對(duì)本報(bào)記者說(shuō)。

　　“財(cái)政是政府的管家，管家還是要聽(tīng)家長(zhǎng)的。”南昌市財(cái)政局的一位工作人員告訴本報(bào)記者。在他看來(lái)，全口徑預(yù)算在技術(shù)層面不是問(wèn)題，主要看政府執(zhí)行的決心。目前，他所在的地區(qū)還沒(méi)有執(zhí)行全口徑預(yù)算的編制，但已經(jīng)開(kāi)始試點(diǎn)編制權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府債務(wù)報(bào)告。