合理實(shí)施土地增值稅調(diào)節(jié)房地產(chǎn)市場

　　土地增值稅擬立法集體房地產(chǎn)納入征稅范圍

　　不久前，財(cái)政部、國家稅務(wù)總局聯(lián)合印發(fā)了《中華人民共和國土地增值稅法(征求意見稿)》(以下簡稱征求意見稿)，將《中華人民共和國土地增值稅暫行條例》(以下簡稱《條例》)上升為法律并向社會(huì)公開征求意見。目前，征求意見稿已經(jīng)停止向社會(huì)公開征求意見。

　　《關(guān)于〈中華人民共和國土地增值稅法(征求意見稿)〉的說明》指出，土地增值稅立法是貫徹落實(shí)稅收法定原則的重要步驟，也是健全地方稅體系改革的重要內(nèi)容，有利于完善土地增值稅制度，增強(qiáng)權(quán)威性和執(zhí)法剛性，發(fā)揮土地增值稅籌集財(cái)政收入、調(diào)節(jié)土地增值收益分配、促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康穩(wěn)定發(fā)展的作用，有利于健全我國的房地產(chǎn)稅收體系、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

　　此次征求意見稿的出臺(tái)有哪些深層次意義？《法制日報(bào)》記者對此采訪了業(yè)內(nèi)有關(guān)專家。

　　暫行條例上升法律

　　稅法體系不斷健全

　　土地增值稅不是一個(gè)新增的稅種?！蛾P(guān)于〈中華人民共和國土地增值稅法(征求意見稿)〉的說明》指出，1993年12月13日，國務(wù)院發(fā)布了《條例》，自1994年1月1日起對轉(zhuǎn)讓國有土地使用權(quán)、地上建筑物及附著物的單位和個(gè)人征收土地增值稅。根據(jù)《條例》授權(quán)，財(cái)政部于1995年1月印發(fā)了《中華人民共和國土地增值稅暫行條例實(shí)施細(xì)則》?！稐l例》施行20多年以來，稅制比較健全，運(yùn)行平穩(wěn)，上升為法律的條件和時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。

　　中國政法大學(xué)教授施正文告訴記者，一開始我國征收土地增值稅的主要原因是當(dāng)時(shí)海南出現(xiàn)了房地產(chǎn)炒賣現(xiàn)象，為了打擊炒房和炒地皮的現(xiàn)象，國家出臺(tái)了《條例》。

　　土地增值稅又被稱為反房地產(chǎn)暴利稅。1998年，我國進(jìn)行了房地產(chǎn)市場化改革，房地產(chǎn)成為國民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)。國家再次出臺(tái)規(guī)定，從1999年8月1日開始，對居民個(gè)人擁有的普通住宅，在轉(zhuǎn)讓時(shí)暫免征收土地增值稅；贈(zèng)送、繼承、房屋互換等情況，同樣免征土地增值稅。之后，所有個(gè)人擁有的住宅性質(zhì)房屋，買賣時(shí)也免征土地增值稅。

　　北京大學(xué)法學(xué)院教授劉劍文認(rèn)為，此次發(fā)布的征求意見稿整體來看沒有根本性的變化，基本上是把暫行條例上升為法律，計(jì)稅方式，稅率等基本保持不變，屬于稅制的平移。

　　“目前土地增值稅仍實(shí)行四級超率累進(jìn)稅率，即增值額未超過扣除項(xiàng)目金額50%的部分，稅率為30%；增值額超過扣除項(xiàng)目金額50%、未超過扣除項(xiàng)目金額100%的部分，稅率為40%；增值額超過扣除項(xiàng)目金額100%、未超過扣除項(xiàng)目金額200%的部分，稅率為50%；增值額超過扣除項(xiàng)目金額200%的部分，稅率為60%。”劉劍文說。

　　在稅收優(yōu)惠政策方面，《條例》規(guī)定，銷售普通住房增值率未超過20%免征土地增值稅。而征求意見稿中明確了“納稅人建造保障性住房出售，增值額未超過扣除項(xiàng)目金額20%的；因國家建設(shè)需要依法征收、收回的房地產(chǎn)”這兩種情況下，可以免征土地增值稅。

　　“征求意見稿對于健全我國稅法體系，優(yōu)化稅制要素，規(guī)范征收管理環(huán)節(jié)，更好發(fā)揮土地增值稅在調(diào)節(jié)房地產(chǎn)市場方面的作用，都有重要意義。”施正文說。

　　增加房企資金壓力

　　推動(dòng)行業(yè)良性發(fā)展

　　《關(guān)于〈中華人民共和國土地增值稅法(征求意見稿)〉的說明》指出，《條例》規(guī)定，轉(zhuǎn)讓國有土地使用權(quán)及地上建筑物、構(gòu)筑物并取得收入的單位和個(gè)人應(yīng)繳納土地增值稅。在此基礎(chǔ)上，征求意見稿將出讓、轉(zhuǎn)讓集體土地使用權(quán)、地上的建筑物及其附著物(以下簡稱集體房地產(chǎn))納入征稅范圍。同時(shí)，擬將目前對集體房地產(chǎn)征收的土地增值收益調(diào)節(jié)金取消。

　　“這主要是為了貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)有關(guān)要求，與土地改革相銜接。早在2014年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳就明確要求建立集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度，并要求建立兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益。2015年以來，全國33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)開展了農(nóng)村土地征收、集建地入市、宅基地制度改革三項(xiàng)改革試點(diǎn)，允許集建地入市和轉(zhuǎn)讓，實(shí)行與國有建設(shè)用地同等入市、同權(quán)同價(jià)。”劉劍文說。

　　施正文認(rèn)為，除了擴(kuò)大了征收范圍外，此次出臺(tái)的征求意見稿與《條例》相比，還擴(kuò)大了各地政府的權(quán)限，調(diào)整了稅收優(yōu)惠政策，明確了納稅義務(wù)發(fā)生時(shí)間和申報(bào)納稅期限，清算環(huán)節(jié)由應(yīng)清算與可清算合并為應(yīng)清算，改變了征收管理模式。

　　“土地增值稅比較復(fù)雜，各地差異較大，很難制定一個(gè)全國統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，此次發(fā)布的征求意見稿增加了‘授權(quán)國務(wù)院可規(guī)定減征或免征土地增值稅的其他情形；將建造增值率低于20%的普通住宅免稅的規(guī)定，調(diào)整為授權(quán)省級政府結(jié)合本地實(shí)際決定減征或是免征；增加授權(quán)省級人民政府對房地產(chǎn)市場較不發(fā)達(dá)、地價(jià)水平較低地區(qū)集體房地產(chǎn)減征或免征土地增值稅’的規(guī)定，賦予了地方政府一定權(quán)限，可以根據(jù)當(dāng)?shù)刎?cái)政收入、房地產(chǎn)市場需求制定相關(guān)政策，做到因地制宜，因地施策。”施正文說。

　　征求意見稿對于房地產(chǎn)行業(yè)的長期影響也引起了社會(huì)關(guān)注。目前，房地產(chǎn)企業(yè)仍是繳納土地增值稅的主力。財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，2018年土地增值稅收入達(dá)到5642億元，同比增長14.9%。根據(jù)企業(yè)年報(bào)，房地產(chǎn)企業(yè)恒大、碧桂園和萬科，2018年應(yīng)交土地增值稅分別約為521億元、139億元和196億元。

　　在劉劍文看來，征求意見稿對于房地產(chǎn)行業(yè)而言影響不大，可能會(huì)給房地產(chǎn)企業(yè)造成一定的資金壓力，但能有效推動(dòng)房地產(chǎn)行業(yè)優(yōu)勝劣汰，資金雄厚的房企會(huì)更加具有競爭力。

　　施正文也認(rèn)為，征求意見稿對申報(bào)納稅及清算環(huán)節(jié)的有關(guān)規(guī)定更具強(qiáng)制性，相比《條例》更加嚴(yán)格、規(guī)范，這將在一定程度上增加部分房企的資金壓力，抑制房企過度粗放發(fā)展、游走在灰色地帶等問題。雖然短期內(nèi)會(huì)降低房企的資金利用率，但長遠(yuǎn)來看將更有利于房企把握開發(fā)經(jīng)營節(jié)奏、防控資金風(fēng)險(xiǎn)。

　　“另外，征收管理模式變?yōu)楹罄m(xù)管理。這種變化增加了房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的稅收風(fēng)險(xiǎn)，若稅務(wù)機(jī)關(guān)在事后監(jiān)管、稽查中認(rèn)為需要補(bǔ)繳土地增值稅的，企業(yè)將面臨稅收滯納金、罰款的稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。這樣一來，納稅人需要在前期環(huán)節(jié)更注重對相關(guān)政策與操作口徑的把握，包括資料準(zhǔn)備、內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制等。”施正文說，土地增值稅如果不能合理實(shí)施，可能會(huì)變成逆向調(diào)節(jié)，導(dǎo)致房地產(chǎn)市場供不應(yīng)求，從而推高房價(jià)，使其不能有效發(fā)揮市場調(diào)節(jié)的作用。

　　個(gè)人住房不予征收

　　貫徹落實(shí)稅收法定

　　對于普通的購房者而言，最關(guān)心的問題就是個(gè)人住房轉(zhuǎn)讓是否需要征收土地增值稅。對此，劉劍文認(rèn)為，全面征收土地增值稅的可能性不大，根據(jù)《條例》規(guī)定，個(gè)人住房并未納入征收范圍。

　　施正文認(rèn)為，盡管征求意見稿并沒有明確提到這一點(diǎn)，但這并不意味著要取消相關(guān)政策。2006年，財(cái)政部發(fā)布了文件，明確對個(gè)人住房轉(zhuǎn)讓免征土地增值稅。這一政策減輕了居民的稅收負(fù)擔(dān)，穩(wěn)定了房地產(chǎn)市場，有必要繼續(xù)存在，但不排除未來會(huì)有征收可能。

　　另據(jù)施正文介紹，土地增值稅是對房產(chǎn)土地在轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)移環(huán)節(jié)的增值額征收的一種稅，其納稅人是轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)并取得增值收益的單位和個(gè)人。土地增值稅在轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)移環(huán)節(jié)征收，以轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)取得的收入，減除法定扣除項(xiàng)目金額后的增值額為計(jì)稅依據(jù)，實(shí)行四級超率累進(jìn)稅率。而房產(chǎn)稅則是房產(chǎn)持有環(huán)節(jié)的稅種，以房產(chǎn)的計(jì)稅余值或租金收入為依據(jù)征收的一種財(cái)產(chǎn)稅，其納稅人是房產(chǎn)所有者或使用者。

　　“目前國際上開征土地增值稅的國家并不多，而且土地增值稅是為了防止房地產(chǎn)市場投機(jī)暴利而產(chǎn)生的，如果未來房地產(chǎn)稅進(jìn)一步健全，土地增值稅就有可能慢慢淡出市場。”施正文說。

　　劉劍文認(rèn)為，征求意見稿的發(fā)布加快了立法步伐，將土地增值稅從條例上升為法律是貫徹落實(shí)稅收法定原則的重要體現(xiàn)。同時(shí)，土地增值稅作為地方財(cái)政的主要收入來源，是地方稅的一大稅種，這也是進(jìn)一步推動(dòng)地方稅體系改革的重要內(nèi)容。

　　“將土地增值稅暫行條例上升為法律，對于完善土地增值稅制度、增強(qiáng)執(zhí)法剛性、調(diào)節(jié)土地收益、增加地方財(cái)政收入、維護(hù)市場健康穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展都具有重大意義。但無論是條例還是征求意見稿，能夠落到實(shí)處才最關(guān)鍵。”劉劍文說。

　　□　本報(bào)記者 　杜 曉

　　□　本報(bào)實(shí)習(xí)生 景千姿