多地洪澇災(zāi)害損失巨大抗洪搶險面臨重大考驗

　　未雨綢繆完善防洪法律法規(guī)

　　● 對于因上游泄洪導(dǎo)致的人員傷亡和財物損害，防洪法并未針對上游開閘管理部門和下游水務(wù)部門明確歸責(zé)機制，只能按照相關(guān)民事侵權(quán)法律追究責(zé)任人的賠償責(zé)任，但追責(zé)困難重重

　　● 關(guān)于我國城市防止內(nèi)澇立法方面，在防洪法中僅有原則性和指導(dǎo)性的條文，其余多為政策性指導(dǎo)和行政法規(guī)、部門規(guī)章，缺乏強制性防止城市內(nèi)澇的法律

　　● 涉水法律法規(guī)相關(guān)責(zé)任條款“較軟”、違法成本較低、處罰威懾力不足等問題，一直頗受詬病

　　今年以來，我國暴雨洪水集中頻繁發(fā)生，區(qū)域性暴雨洪水重于常年，共出現(xiàn)23次強降水過程，為2013年有統(tǒng)計以來第2位，防汛抗洪形勢嚴峻。

　　據(jù)應(yīng)急管理部官方微博消息，截至7月10日14時，洪澇災(zāi)害造成浙江、安徽、江西、湖北、湖南等27省(區(qū)、市)3385萬人次受災(zāi)，141人死亡失蹤。

　　有專家告訴《法制日報》記者，如何在肆虐的風(fēng)雨面前守護人們的生命和財產(chǎn)安全，盡最大限度降低災(zāi)害對人民的威脅，是防洪搶險工作的重中之重。全國多地發(fā)生的嚴重汛情和造成的巨大損失，使得國家和地方的防洪防汛工作面臨重大考驗。在應(yīng)對自然災(zāi)害方面，需要完善防洪法律法規(guī)。既要通過立法建立有效的預(yù)警機制，又要補齊城市防洪的法律短板，此外還要推動涉水嚴重違法行為入刑提高威懾力。

預(yù)警泄洪尚未入法

　　上下游權(quán)責(zé)應(yīng)明晰

　　今年入夏以來，全國多地發(fā)布暴雨和洪水預(yù)警，洪災(zāi)在南方多地肆虐。

　　《法制日報》記者在水利部官網(wǎng)看到，早在今年3月底，水利部已經(jīng)發(fā)布預(yù)測，“2020年我國氣象水文年景總體偏差，極端事件偏多，澇重于旱。”

　　在6月11日國新辦舉行的水旱災(zāi)害防御有關(guān)情況新聞發(fā)布會上，水利部發(fā)言人表示，針對超標洪水，將指導(dǎo)各地水利部門在6月底前編制完善江河和城市的超標洪水防御預(yù)案，加強監(jiān)測預(yù)警設(shè)備維護，完善預(yù)警發(fā)布機制。水利部要求大江大河、重要支流以及縣級以上防洪城市必須要編制防超標準洪水預(yù)案，6月30日以前完成。

　　此時，距離3月底要求做好超標洪水防御預(yù)案編制的部署，已經(jīng)過去兩個多月。而在這期間，全國多地遭受洪澇災(zāi)害影響。

　　4月10日，湖南省邵陽市洞口縣平溪河因上游景觀水閘泄洪，致下游3人遇難，2人失蹤。泄洪通知事先僅由應(yīng)急管理局工作人員通過微信通知發(fā)電企業(yè)泄洪，下游準備不足，導(dǎo)致悲劇發(fā)生。

　　此事引發(fā)外界震驚：泄洪這么嚴重的事態(tài)，為什么沒有有效的預(yù)警？

　　《法制日報》記者梳理發(fā)現(xiàn)，上述事件并不是特例，類似因上游泄洪導(dǎo)致的下游人員傷亡和財物損失，在全國多地發(fā)生過。

　　2019年8月1日，黑龍江省哈爾濱市道外區(qū)先鋒路多個倉庫因上游西泉眼水庫泄洪和降水等原因被淹，據(jù)統(tǒng)計造成上億元損失。部門商戶表示并未在泄洪之前收到通知。

　　2016年7月20日2時許，河北省邢臺市高新區(qū)大賢村七里河上游河水暴漲洪水漫壩溢流，導(dǎo)致多位村民被洪水沖走。官方通報稱，7月20日1時40分才通知開發(fā)區(qū)，開發(fā)區(qū)立即進入大賢村組織轉(zhuǎn)移群眾，當(dāng)時，水已開始漫壩進村。

　　建立水庫的初衷原本是實現(xiàn)水在時間和空間上的重新分配，尤其是在洪水來臨時，上游水庫被寄予了攔洪削峰、減輕下游防洪壓力的期待。但在汛期來臨時，承受了強降雨壓力的上游水庫，卻令河流下游的城市和村莊時刻膽戰(zhàn)心驚。

　　《中華人民共和國防洪法》規(guī)定：“在汛期，水庫、閘壩和其他水工程設(shè)施的運用，必須服從有關(guān)的防汛指揮機構(gòu)的調(diào)度指揮和監(jiān)督。在汛期，水庫不得擅自在汛期限制水位以上蓄水，其汛期限制水位以上的防洪庫容的運用，必須服從防汛指揮機構(gòu)的調(diào)度指揮和監(jiān)督。在凌汛期，有防凌汛任務(wù)的江河的上游水庫的下泄水量必須征得有關(guān)的防汛指揮機構(gòu)的同意，并接受其監(jiān)督。”

　　北京市人大常委會立法咨詢專家胡功群認為，上游泄洪導(dǎo)致下游損失慘重的教訓(xùn)，一個重要原因是因為上下游同步告知和預(yù)警不及時，導(dǎo)致下游的防范應(yīng)對作用未能充分發(fā)揮。防洪法在規(guī)定汛期泄洪需要履行的流程和監(jiān)督措施之外，對于泄洪之前的事先預(yù)警機制、水庫泄洪之前下游群眾疏散時間的確切規(guī)定、非汛期泄洪的作業(yè)環(huán)節(jié)等泄洪防水作業(yè)規(guī)范的詳細內(nèi)容，并未納入法律法規(guī)中。

　　胡功群說，對于因上游泄洪導(dǎo)致的人員傷亡和財物損害，特別是沒有納入防洪法直接規(guī)定范疇的非汛期泄洪損害，防洪法并沒有針對上游開閘管理部門和下游水務(wù)部門明確歸責(zé)機制，只能按照相關(guān)民事侵權(quán)法律追究責(zé)任人的賠償責(zé)任，但在實踐中追責(zé)困難重重。

　　此前，廣東省樂昌市富灣水電廠開閘泄洪導(dǎo)致市民石某、鄧某的采砂設(shè)備被沖走，后石某、鄧某訴訟至法院，要求水電廠賠償經(jīng)濟損失59.1萬元。法院審理認為富灣水電廠根據(jù)“三防辦”的通知開閘泄洪，并沒有對洪水預(yù)警通知的義務(wù)，因此不負賠償責(zé)任。

　　江西省某水利部門一位相關(guān)負責(zé)人告訴《法制日報》記者，預(yù)警信息能否真正有效、到位，將帶來迥異的命運。我國目前有5級以上堤防30多萬公里，水庫98000多座，還有超過10萬多座閘壩、11萬余座水文站。如何發(fā)揮各類建筑在防洪和擋水方面的作用，保證執(zhí)行調(diào)度指令和做好區(qū)域協(xié)作等問題都需要進一步規(guī)范。

　　“一些中小型水庫本就歸屬地方管轄，其庫區(qū)上游缺少健全的水雨情監(jiān)測系統(tǒng)，只能根據(jù)水庫水位的實際漲幅情況是否達到臨界值來決定是否泄洪。經(jīng)過向上級報告、拿到上級批示等流程后，留給下游百姓撤離的時間非常有限，可能只有十幾分鐘至幾十分鐘。”這位負責(zé)人說。

地下管網(wǎng)建設(shè)不足

　　防城市內(nèi)澇待立法

　　每到汛期，“看海”場景就會頻頻上演。

　　5月中下旬，廣東省廣州市多個區(qū)發(fā)生暴雨、特大暴雨，廣州全市多處路段浸水，多條公交線路受影響，地鐵十三號線官湖站站外地面積水嚴重導(dǎo)致車站停止服務(wù)。

　　6月21日至22日，湖北省宜昌市大部分地區(qū)出現(xiàn)了暴雨、局部特大暴雨，造成多地遭受嚴重洪澇災(zāi)害損失。據(jù)當(dāng)?shù)胤姥纯购抵笓]部辦公室消息，共11萬余人受災(zāi)，死亡2人，失蹤3人。

　　《法制日報》記者注意到，全國多個城市長期存在積水問題，給城市運行和居民正常生產(chǎn)生活帶來不利影響。除降水等因素，與城市防內(nèi)澇設(shè)施建設(shè)水平、城市排水系統(tǒng)建設(shè)水平和應(yīng)急管理能力有關(guān)。

　　為提升城市排水系統(tǒng)水平，2012年4月，“海綿城市”概念首次被提出。

　　2013年3月25日，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好城市排水防澇設(shè)施建設(shè)工作的通知》提出，“要用10年左右的時間，建成較為完善的城市排水防澇工程體系”，要將防治城市內(nèi)澇納入法治軌道，加快推進出臺城鎮(zhèn)排水與污水處理條例，規(guī)范城市排水防澇設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)和運營管理。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門要會同有關(guān)部門盡快制定和完善強制性城市排水標準，以及城市開發(fā)建設(shè)的相關(guān)標準。

　　2015年11月11日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》，指出“海綿城市是指通過加強城市規(guī)劃建設(shè)管理，充分發(fā)揮建筑、道路和綠地、水系等生態(tài)系統(tǒng)對雨水的吸納、蓄滲和緩釋作用，有效控制雨水徑流，實現(xiàn)自然積存、自然滲透、自然凈化的城市發(fā)展方式”。

　　2017年，國務(wù)院總理李克強在政府工作報告中，明確了海綿城市的發(fā)展方向，所有城市都應(yīng)該重視海綿城市建設(shè)。

　　《法制日報》記者梳理得知，關(guān)于我國城市防止內(nèi)澇立法方面，在防洪法中僅有原則性和指導(dǎo)性的條文，其余多為政策性指導(dǎo)和行政法規(guī)、部門規(guī)章，缺乏強制性防止城市內(nèi)澇的法律。

　　早在19世紀中期，西方一些國家就開始了排水系統(tǒng)的建設(shè)。20世紀70年代，一些發(fā)達國家率先進入暴雨雨水的管理階段，許多大城市的排水系統(tǒng)都在不同程度上進行實時控制，建設(shè)標準高，體系完善，有些大城市用的仍是一兩百年前建成的排水系統(tǒng)，但排水系統(tǒng)至今仍運轉(zhuǎn)自如。

　　此外，國外還運用一些生態(tài)方法改善雨水系統(tǒng)條件，如采用透水磚鋪裝人行道，增加透水層，減少硬質(zhì)鋪裝等。德國在城市排澇方面就做得很好，因為極高的綠化率減少了雨水徑流，加速排澇。相比之下，我國城市中60%以上為不透水或基本不透水的地面。

　　雨洪調(diào)蓄也是西方國家采用的排澇方法。例如，德國漢堡等城市都建有大容量的地下調(diào)蓄庫，既保證汛期排水通暢，又實現(xiàn)了雨水的合理利用。在日本，政府規(guī)定在城市中每開發(fā)一公頃土地，應(yīng)附設(shè)500立方米的雨洪調(diào)蓄池。

　　為保證排澇工程的實施，國外很多國家早已把防城市內(nèi)澇上升到法律的高度。美國有強制性防城市內(nèi)澇的法律，對城市內(nèi)澇防范、治理措施以及問責(zé)手段，都有詳細規(guī)定。日本的《下水道法》，對下水道的排水能力和各項技術(shù)指標都有嚴格規(guī)定。法國巴黎還專門制定了《城市防洪法》。

　　在全國政協(xié)委員趙光育的諸多提案中，就有一份關(guān)于專門制定《城市防洪法》的建議。

　　趙光育說，一直以來，我們在城市建設(shè)中存在“重地表、輕地下”的錯誤觀念，導(dǎo)致排水系統(tǒng)存在天然缺陷。最大的問題是因為地下管網(wǎng)落后，排污管道不夠大，口徑小，水一下子進來了，就排不出去。目前國內(nèi)許多城市的排水系統(tǒng)，如管網(wǎng)、箱涵等排水系統(tǒng)的口徑還是按照“一年一遇”的標準建的，排水標準嚴重滯后。

　　中南財經(jīng)政法大學(xué)教授郭澤強認為，城市道路形成積水原因有多種，但都指向了一個問題，城市防內(nèi)澇設(shè)施落后，地下管網(wǎng)體系不健全。我國雖然有一部防洪法，但在防城市內(nèi)澇方面幾乎是一片空白。因此，國家應(yīng)圍繞城市內(nèi)澇預(yù)防、規(guī)劃以及政府責(zé)任，進行全方位的立法。

責(zé)任條款相對偏軟

　　處罰威懾力須增強

　　近段時間，全國多地汛情嚴峻，防汛救災(zāi)任務(wù)艱巨。

　　5月中下旬，廣東省廣州、東莞等城市因強降雨發(fā)生嚴重內(nèi)澇，多地發(fā)生滑坡、泥石流等次生災(zāi)害，共造成廣東省7人死亡，直接經(jīng)濟損失9.1億元

　　6月上旬，廣西省桂林市陽朔縣普降暴雨，局部出現(xiàn)272毫米的特大暴雨，導(dǎo)致陽朔縣9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)洪澇災(zāi)害，受災(zāi)人口超過15萬人……

　　7月上旬，貴州省遵義市多地遭遇暴雨以上降水襲擊。據(jù)當(dāng)?shù)孛裾块T初步統(tǒng)計，暴雨洪澇災(zāi)害造成13.9萬余人不同程度受災(zāi)，因災(zāi)直接經(jīng)濟損失達5839.6萬元。

　　防汛抗洪，事關(guān)人民的生命財產(chǎn)安全，責(zé)任重于泰山。然而，據(jù)北京律師肖東平介紹，涉水法律法規(guī)相關(guān)責(zé)任條款“較軟”、違法成本較低、處罰威懾力不足等問題，一直頗受詬病。防洪法對圍墾河道的違法行為設(shè)定的罰款幅度為五萬元以下，明顯與違法行為產(chǎn)生的損害后果不相稱，且難以達到“剝奪違法者的違法利益”這一目的。

　　被譽為“長江之腎”的洞庭湖，有一片被河流沖刷出的巨大湖洲——下塞湖，曾被“湖霸”夏順安修建矮圍，變成了“私家湖泊”。

　　2015年，因夏順安違反防洪法，湖南省水利廳多次要求當(dāng)?shù)厮块T采取措施。

　　2019年12月23日，湖南省高級人民法院依法對夏順安等11人組織、領(lǐng)導(dǎo)、參加黑社會性質(zhì)組織等犯罪一案二審宣判：主犯夏順安犯八罪，分別是組織、領(lǐng)導(dǎo)、參加黑社會性質(zhì)組織罪，尋釁滋事罪，敲詐勒索罪，非法采礦罪，非法捕撈水產(chǎn)品罪，騙取貸款罪，詐騙罪，行賄罪，數(shù)罪并罰，被判處有期徒刑25年，剝奪政治權(quán)利五年，并處沒收個人全部財產(chǎn)。

　　《法制日報》記者發(fā)現(xiàn)，在夏順安涉及的8個刑事罪名中，都與違反防洪法無關(guān)。

　　多次辦理過涉水案件的深圳律師郭勇告訴《法制日報》記者，防洪法規(guī)定，違反本法構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任，但在司法實踐中卻沒有專門的罪名。“根據(jù)近10年來水政執(zhí)法統(tǒng)計數(shù)據(jù)，我國各級水政執(zhí)法機關(guān)年均共查處水事違法案約5萬余件，其中能夠進入刑事領(lǐng)域、受到刑事制裁的嚴重水事違法行為所占比例極少，可能不足1‰。”

　　安徽財經(jīng)大學(xué)教授張運書認為，相對于其他領(lǐng)域的依法治理進程，我國依法治水的進程比較緩慢。防洪法于1998年1月1日起施行，但原則性太強、可操作性弱。雖然經(jīng)過了3次修訂，但仍有不少條款存在明顯不足。例如，防洪法規(guī)定“前款規(guī)劃保留區(qū)內(nèi)不得建設(shè)與防洪無關(guān)的工礦工程設(shè)施”，但在法律責(zé)任中未設(shè)置相應(yīng)的處罰條款。

　　張運書說，此外，對于涉水案件的查處，防洪法僅規(guī)定了強制拆除、罰款或者滯納金、排除妨礙并恢復(fù)原狀等幾種行政強制手段，對于水政執(zhí)法中亟須查封場所、設(shè)施或者財物，拍賣或者依法處理查封、扣押的場所、設(shè)施或者財物等行政強制措施，卻沒有規(guī)定。

　　□ 本報記者　王 陽

　　□ 本報見習(xí)記者 白楚玄