●　工傷保險的宗旨是分散用人單位的用工風(fēng)險,對企業(yè)和勞動者實行最大程度的權(quán)益保障。但由于認(rèn)識問題,至今還有個別地區(qū)人社部門對工傷認(rèn)定的尺度堅持過緊原則,把本來可享受工傷保險待遇的職工排除在工傷保險大門外

　　●　法律法規(guī)和部門規(guī)章等規(guī)定得不夠細(xì)致,頂層設(shè)計不明確,導(dǎo)致基層人社部門和法院之間分歧不斷,進(jìn)而影響勞動者的切身利益

　　●　盡快完善相關(guān)法律法規(guī),比如適時修訂社會保險法與《工傷保險條例》,解決實踐中出現(xiàn)的工傷認(rèn)定問題,適應(yīng)工傷保險實踐發(fā)展的需要

　　“山西教師加班用餐時猝死人社部門4次認(rèn)定不屬工傷”一事在社會廣泛關(guān)注下終有結(jié)果。8月9日,山西省稷山縣人社局撤銷原決定,對段曉康加班時在外用餐期間因病死亡的情形認(rèn)定為工傷。

　　然而,《法制日報》記者梳理發(fā)現(xiàn),《工傷保險條例》實施以來,法院撤銷人社部門不予認(rèn)定工傷決定并要求重新作出認(rèn)定、但人社部門堅持不認(rèn)定工傷的案例時有發(fā)生,而法院和人社部門就工傷認(rèn)定認(rèn)識不同的現(xiàn)象更是大量存在。

　　接受《法制日報》記者采訪的勞動法專家認(rèn)為,基層人社部門在法院作出生效判決后,應(yīng)該予以尊重和履行,而不是任性地予以抵制；從更深層面上看,這是工傷認(rèn)定領(lǐng)域相關(guān)法律法規(guī)文本滯后于工傷保險實踐發(fā)展的體現(xiàn),導(dǎo)致有關(guān)各方對工傷認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)缺乏共識。

　　現(xiàn)有規(guī)則過于粗糙

　　工傷認(rèn)定缺乏共識

　　稷山縣“90后”小學(xué)教師段曉康,在寒假期間被學(xué)校叫去加班。學(xué)校安排中午用餐時,段曉康突發(fā)疾病猝死。

　　此事發(fā)生后,他的家屬先后4次向稷山縣人社局申請認(rèn)定工傷,人社局均不予認(rèn)定。

　　其間,兩級法院先后3次判決撤銷稷山縣人社局不予認(rèn)定工傷的決定,明確要求稷山縣人社局重新認(rèn)定。但稷山縣人社局堅持不予認(rèn)定工傷。根據(jù)相關(guān)規(guī)定,段曉康的工傷認(rèn)定只能由稷山縣人社局認(rèn)定。

　　此事經(jīng)媒體報道后,引起社會廣泛關(guān)注。

　　今年8月9日,稷山縣人社局根據(jù)《工傷保險條例》第十四條、第十五條,參照《最高人民法院關(guān)于審理工傷保險行政案件若干問題的規(guī)定》第五條規(guī)定,對段曉康加班時在外用餐期間因病死亡的情形認(rèn)定為工傷。8月10日,縣人社局相關(guān)工作人員向家屬進(jìn)行了送達(dá)。

　　但在媒體關(guān)注之前,段曉康的工傷認(rèn)定申請走入了“死局”。

　　《法制日報》記者梳理發(fā)現(xiàn),自《工傷保險條例》實施以來,這種工傷認(rèn)定“死局”現(xiàn)象時有發(fā)生。

　　2003年4月,國務(wù)院發(fā)布《工傷保險條例》,以保障因工作遭受事故傷害或者患職業(yè)病的職工獲得醫(yī)療救治和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,促進(jìn)工傷預(yù)防和職業(yè)康復(fù),分散用人單位的工傷風(fēng)險。

　　2004年1月1日,《工傷保險條例》開始實施。

　　同年1月10日,江蘇省某公司職工張某代表單位參加1500米長跑比賽。張某堅持跑到終點后,癱倒在地不省人事。經(jīng)醫(yī)院兩次手術(shù),張某脫離危險,但一直處于癱瘓狀態(tài)。同年3月,家屬向當(dāng)?shù)厣绫＞痔岢龉J(rèn)定申請。但當(dāng)?shù)厣绫＞终J(rèn)為張某屬于突發(fā)疾病,而不是事故傷害,不予認(rèn)定工傷。家屬就此結(jié)論申請行政復(fù)議,復(fù)議機(jī)關(guān)撤銷社保局的決定并要求重新作出工傷認(rèn)定。同年8月,社保局再次作出決定,不予認(rèn)定工傷。履行相關(guān)法律程序后,同年12月,家屬向法院提起行政訴訟。

　　2005年3月,一審法院作出行政判決,要求社保局重新作出工傷認(rèn)定。社保局在規(guī)定時間內(nèi)未上訴,判決生效。一個月后,當(dāng)?shù)厣绫＞肿鞒龅谌輿Q定書,對張某不予認(rèn)定為工傷。

　　家屬提起行政訴訟。歷經(jīng)一審、二審,2006年2月,法院作出終審判決,撤銷當(dāng)?shù)厣绫＞肿鞒龅牡谌莨J(rèn)定決定書,要求社保局在判決生效后60日內(nèi)重新作出工傷認(rèn)定。

　　但兩個月后,當(dāng)?shù)厣绫＞窒蚱浼覍偎瓦_(dá)第四份工傷認(rèn)定決定書,認(rèn)定張某不能認(rèn)定為工傷或視同為工傷。

　　《法制日報》記者根據(jù)公開信息梳理,這十幾年來,基層人社部門不履行法院判決的現(xiàn)象時有發(fā)生。

　　中國行政法學(xué)研究會副會長、鄭州大學(xué)法學(xué)院副院長沈開舉告訴《法制日報》記者,行政訴訟法對這種行為的法律后果已經(jīng)作了明確規(guī)定。

　　根據(jù)行政訴訟法第九十六條規(guī)定,行政機(jī)關(guān)拒絕履行判決、裁定、調(diào)解書的,第一審人民法院可以采取的措施包括:向監(jiān)察機(jī)關(guān)或者此行政機(jī)關(guān)的上一級行政機(jī)關(guān)提出司法建議。接受司法建議的機(jī)關(guān),根據(jù)有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理,并將處理情況告知人民法院；拒不履行判決、裁定、調(diào)解書,社會影響惡劣的,可以對此行政機(jī)關(guān)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員予以拘留；情節(jié)嚴(yán)重,構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任等。

　　沈開舉認(rèn)為,行政機(jī)關(guān)拒不履行人民法院的生效判決,可以依法適用上述規(guī)定進(jìn)行處理,特別是依據(jù)刑法規(guī)定追究行政機(jī)關(guān)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員的刑事責(zé)任,在某種程度上相當(dāng)于激活了行政訴訟法這條“僵尸條款”。

　　北京義聯(lián)勞動法援助與研究中心主任、北京義賢律師事務(wù)所主任黃樂平在接受《法制日報》記者采訪時稱,法院作出生效判決之后,基層人社部門不能任性作為,而應(yīng)該尊重和履行法院判決,如果不認(rèn)同法院的判決,可以通過司法途徑尋求救濟(jì)。

　　黃樂平介紹說,在實踐中,更為普遍的現(xiàn)象是,對于同一個工傷認(rèn)定申請,人社部門有人社部門的認(rèn)識,法院有法院的認(rèn)識,雙方對工傷認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)缺乏共識,缺乏溝通。

　　在黃樂平看來,這種現(xiàn)象的發(fā)生,從更深層面上看,是我國現(xiàn)行工傷認(rèn)定法律法規(guī)文本滯后于工傷保險實踐發(fā)展的體現(xiàn),《工傷保險條例》即使從2010年修訂算起至今也接近9年,在此期間,包括工傷保險在內(nèi)的社會保險領(lǐng)域一直在快速變革。

　　在中國社科院法學(xué)研究所副研究員王天玉看來,有關(guān)各方難以達(dá)成共識具有社會發(fā)展的階段性,導(dǎo)致大家對現(xiàn)有規(guī)則的理解不盡一致。

　　王天玉告訴《法制日報》記者,首先,工傷認(rèn)定規(guī)則是圍繞工作時間和工作地點,但實踐中勞動者的工作方式遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了這個范圍；其次,現(xiàn)有工傷認(rèn)定規(guī)則過于粗糙,沒有更為細(xì)致的操作規(guī)定可供執(zhí)行；最后,現(xiàn)有工傷認(rèn)定相關(guān)規(guī)則之間的銜接不通暢,或者說裁審之間認(rèn)識的標(biāo)準(zhǔn)不一樣,進(jìn)而產(chǎn)生分歧。

　　個別地區(qū)觀念有誤

　　工傷認(rèn)定尺度太緊

　　2003年4月頒布的《工傷保險條例》規(guī)定了7種應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為工傷的情形:包括在工作時間和工作場所內(nèi),因工作原因受到事故傷害的；工作時間前后在工作場所內(nèi),從事與工作有關(guān)的預(yù)備性或者收尾性工作受到事故傷害等。

　　2003年9月,原勞動和社會保障部根據(jù)《工傷保險條例》制定《工傷認(rèn)定辦法》,以規(guī)范工傷認(rèn)定程序,依法進(jìn)行工傷認(rèn)定。隨后,原勞動和社會保障部發(fā)布《關(guān)于實施〈工傷保險條例〉若干問題的意見》。

　　對照《工傷認(rèn)定辦法》和《關(guān)于實施〈工傷保險條例〉若干問題的意見》,二者并沒有在工傷認(rèn)定的范圍上對《工傷保險條例》作出更為細(xì)化的規(guī)定。

　　2010年10月,全國人大常委會審議通過《中華人民共和國社會保險法》,對工傷保險制度作了一些新的規(guī)定。

　　作為上位法的社會保險法頒布后,同年12月,國務(wù)院對《工傷保險條例》進(jìn)行修訂,于2011年1月1日起實施。

　　此次修訂對工傷認(rèn)定范圍作了兩處調(diào)整:一是擴(kuò)大了上下班途中的工傷認(rèn)定范圍；二是根據(jù)社會保險法的規(guī)定,調(diào)整了不得認(rèn)定工傷的范圍。接著,人力資源和社會保障部對《工傷認(rèn)定辦法》進(jìn)行修訂后重新公布。

　　但這輪對行政法規(guī)和部門規(guī)章的修訂,對于“工作時間、工作場所、工作原因”的界定并未超出此前規(guī)定。

　　對此進(jìn)行突破的是2014年4月最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于審理工傷保險行政案件若干問題的規(guī)定》,其中明確將“日常工作生活所需要的活動”等四種情形,認(rèn)定為“上下班途中”發(fā)生意外應(yīng)為“工傷”。

　　在黃樂平看來,法律法規(guī)和部門規(guī)章等規(guī)定得不夠細(xì)致,頂層設(shè)計不明確,導(dǎo)致基層人社部門和法院之間分歧不斷,進(jìn)而影響勞動者切身利益。

　　黃樂平認(rèn)為,從人社部門的角度看,《工傷保險條例》實施后,工傷保險作為社會保險的基本險種,已經(jīng)對包括企事業(yè)單位在內(nèi)的所有用人單位實現(xiàn)全覆蓋。

　　“工傷保險的宗旨就是分散用人單位的用工風(fēng)險,對企業(yè)和勞動者實行最大程度的權(quán)益保障。但是由于認(rèn)識的問題,至今還有個別地區(qū)的人社部門仍有看緊工傷保險‘錢袋子’的觀念,對工傷認(rèn)定的尺度堅持過緊的原則,把本來可以享受工傷保險待遇的職工排除在工傷保險大門之外。”黃樂平說。

　　另外值得注意的是,在“山西教師加班用餐時猝死人社部門4次認(rèn)定不屬工傷”事件中,家屬曾申請行政復(fù)議。

　　實際上,《工傷保險條例》制定之初規(guī)定了復(fù)議前置程序,工傷認(rèn)定申請人對工傷認(rèn)定決定不服的,必須首先申請行政復(fù)議。

　　行政復(fù)議前置程序的初衷是為了降低當(dāng)事人訴訟成本,便捷、高效地解決糾紛,同時有利于行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督,但在實踐中,行政復(fù)議前置卻抬高了當(dāng)事人提起行政訴訟的門檻,增加的這道程序還給當(dāng)事人造成更大的訟累。

　　因此,在修訂《工傷保險條例》時,立法者取消了復(fù)議前置程序的規(guī)定。工傷認(rèn)定申請人對工傷認(rèn)定結(jié)論不服的,可以依法申請行政復(fù)議,也可以依法向人民法院提起行政訴訟,賦予行政相對人更大的選擇權(quán),既發(fā)揮復(fù)議程序的優(yōu)點,又能避免前置程序的弊端。

加強(qiáng)溝通消除分歧

　　協(xié)調(diào)統(tǒng)一工傷認(rèn)定

　　黃樂平所在的北京義聯(lián)勞動法援助與研究中心曾經(jīng)辦理過一起備受關(guān)注的工傷認(rèn)定案,河北滄州人趙艷玲歷經(jīng)7年才獲得了工傷認(rèn)定。

　　2005年6月某天,趙艷玲在單位上班期間,被單位倉庫辦公室門前不平的磚地絆倒,摔傷右腿。幾個月后,她向當(dāng)?shù)貏趧颖Ｕ喜块T提出工傷認(rèn)定申請。

　　2007年3月,當(dāng)?shù)貏趧颖Ｕ喜块T認(rèn)定她的情況“不屬于工傷”。她依法提起行政復(fù)議。此后,滄州市政府作出行政復(fù)議決定,責(zé)令當(dāng)?shù)貏趧颖Ｕ喜块T重新認(rèn)定。但趙艷玲仍接到不屬于工傷的決定。

　　趙艷玲又一次經(jīng)歷行政復(fù)議和行政訴訟。接著,滄州市中級人民法院維持滄州市政府的行政復(fù)議決定——撤銷當(dāng)?shù)厝松绮块T作出的《工傷認(rèn)定決定書》,責(zé)令其重新認(rèn)定。2011年8月,河北省高級人民法院作出終審判決,維持滄州市中院的一審判決。

　　趙艷玲想不通,每次行政復(fù)議決定都責(zé)令人社局重新作工傷認(rèn)定,中級法院一審和高級法院二審都維持政府復(fù)議決定,人社局卻始終認(rèn)定她不是工傷。

　　好在最終結(jié)果并不壞。直到2012年8月,經(jīng)多方努力,趙艷玲終于等到人社部門認(rèn)定屬于工傷的決定。

　　黃樂平認(rèn)為,從以人民為中心的角度出發(fā),勞動者的合法權(quán)益不應(yīng)該因為制度設(shè)計的不完善而受到影響和損害,同時應(yīng)該盡快完善頂層制度設(shè)計。

　　在黃樂平看來,從解決問題的角度看,首先在于盡快完善相關(guān)法律法規(guī),比如適時修訂社會保險法與《工傷保險條例》,解決實踐中出現(xiàn)的工傷認(rèn)定問題,適應(yīng)工傷保險實踐發(fā)展的需要。

　　黃樂平認(rèn)為,應(yīng)該承認(rèn),《工傷保險條例》的修訂并非一朝一夕的事情,在目前情況下,應(yīng)該在國務(wù)院社會保險行政主管部門和人民法院之間建立常態(tài)溝通機(jī)制,就工傷認(rèn)定中出現(xiàn)的分歧和難題進(jìn)行交流。在二者形成共識的情況下,由國務(wù)院社會保險行政主管部門修訂部門規(guī)章或由人民法院制定司法解釋,為基層進(jìn)行工傷認(rèn)定提供統(tǒng)一的操作細(xì)則。

　　王天玉同樣認(rèn)為現(xiàn)階段修訂《工傷保險條例》并不現(xiàn)實,還是應(yīng)該由國務(wù)院社會保險行政主管部門細(xì)化工傷認(rèn)定規(guī)則,比如出臺相關(guān)意見或修訂《工傷認(rèn)定辦法》,統(tǒng)一全國范圍內(nèi)的工傷認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。

　　王天玉建議,對于工傷認(rèn)定問題,國務(wù)院社會保險行政主管部門應(yīng)該和人民法院做好銜接溝通工作,比如建立專門聯(lián)席會議制度,協(xié)調(diào)統(tǒng)一工傷認(rèn)定工作,避免產(chǎn)生分歧。

　　“還要加大人民法院勞動保障類爭議處理的法官隊伍建設(shè)。工傷認(rèn)定案件目前由法院的行政審判庭負(fù)責(zé)審理,但在全國范圍內(nèi),行政庭法官在審理工傷認(rèn)定專業(yè)問題時,并不具有專業(yè)優(yōu)勢。”黃樂平說。

　　制圖／李曉軍　　□　本報記者　陳磊